О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации

(материал представлен Минэкономразвития России)



Основные методологические принципы использования программно-целевых инструментов государственного регулирования на современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации: роль и место федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию результатов”. Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:

  • направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;
  • более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
  • системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;
  • более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;
  • высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;
  • наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;
  • возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации).

В настоящее время существует несколько подходов к повышению целевой направленности расходов федерального бюджета. Основные расходы федерального бюджета формируются в основном по сметному принципу. Часть расходов федерального бюджета планируется программным методом (затраты на реализацию федеральных целевых программ, включая их инвестиционную часть), что составляет в 2003 году 8,4 % от непроцентных расходов федерального бюджета.

При этом в расходах различных министерств и ведомств доля средств, расходуемых на программные мероприятия варьирует от 4% (например, в Минтруде России) до более 90% (например, в расходах Росавиакосмоса). Безусловно, отчасти это объясняется объективными особенностями функций, возложенных на отдельные ведомства, но в определенной мере свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточном использовании программно-целевых методов в работе ряда ведомств и, косвенно, - об их малой эффективности.

Необходимость корректировки подходов к использованию целевых программ, как инструмента государственной экономической политики диктуется, в первую очередь, проведением административной реформы и смещением акцента в бюджетной политике на достижение конкретных результатов. Напомним, что в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004) основными принципами бюджетной политики являются:

  • осуществление комплекса мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя органами государственной власти, а также органами местного самоуправления;
  • ориентация бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
  • приоритет среднесрочного планирования, отражающего стратегические направления экономической политики;
  • конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, совершенствование системы государственных закупок;
  • определение объема расходов государственного бюджета исходя из реализации приоритетов социально-экономической политики;
  • соответствие четким критериям эффективности;
  • использование программно-целевых принципов при планировании и исполнении бюджета.

Методической основой решения поставленной задачи могут служить федеральные целевые программы, которые позволяют обеспечить достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации ресурсов, необходимых для их осуществления, в том числе средств федерального бюджета.

Предложения, связанные с совершенствованием работы с федеральными целевыми программами, не могут быть выработаны в отрыве от осуществления разработки и реализации административной реформы.

Более широкое использование федеральных целевых программ в реализации экономической политики отвечает, по меньшей мере, шести из семи декларированных принципов. В процессе административной реформы и реформирования государственного управления необходимо уже на этапе уточнения и разграничения функций органов управления определять те функции, которые целесообразно реализовывать программными методами.

Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.

Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более.

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией. Это сложная методологическая задача, поскольку каждая программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для государственных заказчиков основным направлением работы при формировании всей совокупности своих расходов. Невозможность финансирования того или иного направления своей деятельности посредством реализации федеральных целевых программ и, как следствие, необходимость организации сметного финансирования должна быть доказана главным распорядителем бюджетных средств.

Перспективный перечень федеральных целевых программ будет формироваться но итогам реализации административной реформы с учетом:

  • новой структуры федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, новых государственных заказчиков федеральных целевых программ;
  • отражения основных задач, стоящих перед ведомствами, переформулированных в наборы целей и отраженных в положениях о министерствах и ведомствах;
  • осуществления перевода основной части расходов министерств и ведомств, предусмотренных для решения поставленных перед ними задач, в целевые расходы с возможностью оценки достижения целей и необходимых для этого затрат.

Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

Рост доли целевого финансирования в структуре расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.

Расширение сферы применения федеральных целевых программ позволит обеспечить упорядочение функциональной структуры бюджетных расходов, что исходя из накопленного особенно в последнее время опыта, будет приводить к экономии расходов федерального бюджета. Так, например, финансирование расходов федеральной целевой программы “Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей” на 2004-2007 годы постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523 предусматривается осуществлять внутри разделов федерального бюджета “Национальная оборона” и “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства”.

Эффективность реализации федеральных целевых программ с другой стороны, будет существенно зависеть от совпадения реально выделяемых средств в рамках финансового года с суммой средств, отраженной в паспорте соответствующей программы. Расширение сферы влияния федеральных целевых программ позволит повысить эффективность государственных капитальных вложений, поскольку последние являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы. Уменьшение доли ее непрограммной части автоматически приведет к большей упорядоченности инвестиционной деятельности государства.

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

Ряд шагов в этом направлении уже делается. Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России с участием заинтересованных федеральных органов власти разработало проект федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволит установить на территории Российской Федерации единую систему закупок для государственных нужд.

В проекте этого закона уточнены положения, регулирующие размещение государственными заказчиками заказов на конкурсной основе. При этом разделяются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие правоустанавливающие (регулятивные) функции в сфере размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд и контрольные (надзорные) функции в этой сфере. Данное предложение соответствует проводимой в Российской Федерации административной реформе и повышает роль и значимость указанных органов в части нормативного обеспечения, координации, контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении других источников финансирования федеральных целевых программ.

Федеральная адресная инвестиционная программа - это часть капитальных расходов федерального бюджета Российской Федерации, определяющая годовые ассигнования на капитальные вложения по государственным заказчикам и отраслям, которые направляются на реализацию федеральных целевых программ, а также на решение не включенных в эти программы важнейших социально-экономических вопросов на основании предложений, одобренных решениями Президента Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации.

Капитальные расходы, включаемые начиная с 2002 года в Федеральную адресную инвестиционную программу, учитываются в перечне строек и объектов для федеральных государственных нужд по двум разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: раздел 07 (подраздел 07) - объекты федеральной собственности и собственности акционерных обществ, раздел 21 (подраздел 03) -объекты собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Кроме того, ассигнования федерального бюджета на капитальные вложения рассредоточены и по другим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: сельское хозяйство и рыболовство (08), дорожное хозяйство (26), национальная оборона (04), международная деятельность (03) и ряда других.

Доля Федеральной адресной инвестиционной программы в общем объеме капитальных вложений федерального бюджета ежегодно возрастает: так в 1999 году она составляла 20,5%, в 2002 году - 42,9%, в 2003 году - 47,5 %. Следует иметь в виду, что динамика роста капитальных вложений в целом на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы обуславливается в том числе отражением затрат капитального характера из других разделов федерального бюджета в перечне строек и объектов для федеральных государственных нужд.

Так, в Федеральную адресную инвестиционную программу 2001 года были включены целевым назначением в сумме 0,44 млрд. рублей расходы капитального характера упраздненных в 2001 году целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Федеральный экологический фонд Российской Федерации и целевой бюджетный фонд по охране озера Байкал) и Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. В 2002 году увеличены расходы по Федеральной адресной инвестиционной программе за счет передачи бюджетных ассигнований с раздела “Национальная оборона” в сумме 3,24 млрд. рублей и с раздела “Социальная политика” подраздела “Миграционная политика” в сумме 0,3 млрд. рублей на выделение государственных жилищных сертификатов малообеспеченным вынужденным переселенцам.

При формирования проекта федерального бюджета на 2003 год объем государственных капитальных вложений на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы был увеличен на 6,85 млрд. рублей, в том числе за счет передачи ассигнований по Минобороны России с раздела “Национальная оборона”.

Кроме того, в ходе исполнения федерального бюджета ассигнования, предусмотренные в Федеральной адресной инвестиционной программе, увеличиваются за счет включения объектов капитального строительства, финансируемых из федерального бюджета по разделу “Сельское хозяйство и рыболовство”, и за счет перераспределения ассигнований, предусматриваемых на финансирование Программы развития федерального казначейства по другим разделам.

Каждое из направлений использования капитальных вложений в составе вышеперечисленных разделов федерального бюджета формируется автономно. Различие нормативных правовых подходов к формированию капитальных расходов, финансируемых из федерального бюджета, объясняется многообразными формами предоставления и привлечения средств, предназначенных на эти цели, как на возвратной так и на безвозвратной основе (кредиты, в том числе иностранные, субсидии и др.), что влечет за собой отличные друг от друга в том числе и во времени процедуры рассмотрения и выделения бюджетных ассигнований на капитальные вложения.

Обеспечение рационального расходования бюджетных ассигнований на капитальные вложения и координация их по направлениям в современных условиях является одним из важнейших направлений совершенствования бюджетной системы.

 

Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы

В свое время изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов и в том числе капитальных расходов в России показало, что предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации Группы Всемирного банка по определению приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).

Таблица 1

Рекомендации Группы Всемирного банка части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов

Рекомендации Реализация рекомендаций Группы Всемирного банка
Структурировать приоритеты государственных капитальных расходов Приоритетные направления государственного инвестирования в 2004 году и на период до 2006 года одобрены Правительством РФ
Повысить адресность, прозрачность и подотчетность государственных инвестиционных программ Подготовлены положения, определяющие функции, полномочия и ответственность государственного заказчика и заказчика -застройщика по стройкам и объектам, финансируемым в пределах ФАИП
Улучшить отбор и реализацию инвестиционных проектов, а также надзор за их реализацией Внедрен порядок, при котором решение о включении строек в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, ежегодно принимается для каждого государственного заказчика раздельно.
Объемы средств для финансирования строек и объектов ФАИП отражены в распределении ассигнований но разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.
Усилить внутреннюю координацию финансирования инвестиционных проектов на федеральном уровне Проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” предусматривается, что финансирование стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается.
Совершенствовать процедуру конкурсных закупок для государственных нужд В Правительство РФ представлен проект федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволит установить единую систему закупок для государственных нужд.
Уточнить бюджетную классификацию с целью улучшения отчетности о произведенных расходах Уже в ФАИП 2002 года стройки и объекты представлены в соответствии с бюджетной классификацией в разрезе ведомственной, функциональной и экономической структурой расходов бюджета Российской Федерации. Введены целевые статьи расходов для федеральных целевых программ.
Сделать более прозрачными процедуры оценки достижения поставленных целей Утверждено Положение о порядке проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых программ, а также инвестиционных проектов, которое утверждено приказом Министерства.

Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.

Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

С учетом того, что поручениями Президента Российской Федерации в 2004 году предусматривается разработать, утвердить и начать реализацию 13 новых федеральных целевых программ и подпрограмм становится очевидным необходимость изменения подходов к формированию не только федеральных целевых программ, но и Федеральной адресной инвестиционной программы, посредством которой финансируются инвестиционные проекты федеральных целевых программ.

С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.

Федеральные целевые программы - основные результаты

 С 2000 года Правительством Российской Федерации осуществлен ряд мероприятий по реформированию процедур формирования и реализации федеральных целевых программ и закреплению сложившихся позитивных тенденций. Недостаточно регламентированный до 2000 года институт федеральных целевых программ приобрел форму более эффективной модели, обеспечивающей реализацию поставленных целей.

С целью упорядочения процесса управления федеральными целевыми программами Правительством Российской Федерации одобрены и приняты к реализации приоритеты и критерии формирования федеральных целевых программ (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2000г. № 31). Это позволило придать всей совокупности программ большую целевую направленность, обеспечить жесткие условия их формирования.

Правительство Российской Федерации (протокол заседания от 26 июня 2003г. № 23) одобрило приоритетные направления государственного инвестирования и принципы формирования и реализации федеральных целевых программ на 2004 год и на период до 2006 года.

Согласно одобренным Правительством Российской Федерации приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Ограничение количества федеральных целевых программ и их проектов позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета, на деле начать осуществлять принцип полного финансирования программ в установленные сроки.

В результате проделанной за этот период работы оптимизирована структура федеральных целевых программ и подпрограмм, исключены программы, не отвечающие приоритетам, одобренным Правительством Российской Федерации, что позволило сконцентрировать выделяемые средства на решение приоритетных задач.

В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” предусмотрены к финансированию из федерального бюджета 52 утвержденные в установленном порядке федеральные целевые программы и мероприятия одного проекта федеральной целевой программы. Количество подпрограмм сократилось до 96 (из них 34 подпрограммы уже реализовывались до 2000 года в федеральных целевых программах “Мировой океан” и “Ядерная и радиационная безопасность России”).

При этом обеспечен троекратный рост объемов финансирования федеральных целевых программ из федерального бюджета в абсолютном выражении (в 2000 году — 60,7 млрд. рублей, в 2004 году (проект) - 179 млрд. рублей). В том числе почти в 3,7 раза возросли объемы государственных капитальных вложений (в 2000 году - 9,47 млрд. рублей, в 2004 году - 37,2 млрд. рублей), направляемых на реализацию инвестиционных проектов этих программ.

С целью усиления ответственности и контроля за реализацией программных мероприятий программы теперь являются официальными приложениями к постановлениям Правительства Российской Федерации об их утверждении. При этом исключается внесение каких-либо изменений в программы, включая изменения программных мероприятий и ресурсной части, без соответствующего решения Правительства Российской Федерации.

С 2002 года федеральным целевым программам присвоены коды Бюджетной классификации (целевые статьи расходов). Это решение позволило обеспечить открытость и прозрачность процедур выделения средств федерального бюджета конкретным бюджетополучателям на реализацию программных мероприятий и возможность осуществления адресного контроля за выделяемыми средствами.

В целях оптимизации структуры управления федеральными целевыми программами введена персональная ответственность за их реализацию. Руководитель федерального органа исполнительной власти - государственный заказчик федеральной целевой программы, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263, является руководителем программы и несет в установленном порядке персональную ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых финансовых средств.

Также указанным выше постановлением определен порядок и механизм финансирования дирекций федеральных целевых программ, что позволило регламентировать и упорядочить текущее управление реализацией программ посредством дирекций, создаваемых в установленном порядке государственным заказчиком в форме государственного учреждения.

Уточнены функции государственного заказчика-координатора в части его ответственности за подготовку и реализацию федеральных целевых программ, их финансирование, координацию деятельности государственных заказчиков, представление отчетности о ходе реализации программ (постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263 и от 20 марта 2003 г. № 165).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2003 года № 165 внесены изменения в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, предоставляющие право Минэкономразвития России, Минфину России и Минпромнауки России вносить в Правительство Российской Федерации предложения о корректировке целей программы и сроков их реализации, о целесообразности дальнейшей реализации программы, а также о сокращении доли финансирования программных мероприятий за счет средств федерального бюджета, если государственный заказчик не принял мер по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы в соответствии с показателями, установленными Правительством Российской Федерации при утверждении программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации. Основой для подготовки таких предложений должны стать ежегодные отчеты о ходе реализации федеральных целевых программ и экспертные проверки хода их реализации.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России подготовлено Положение о порядке проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых программ, которое утверждено приказом Министерства. Данное Положение обеспечивает методическое и организационное единство в работе по проведению ежегодных экспертных проверок. В Положении с учетом специфики целей и задач программ приведен базовый состав анализируемых показателей, а также организационный механизм проведения экспертных проверок.

Экспертные проверки, являющиеся важным инструментом текущего контроля за ходом выполнения федеральных целевых программ, сроками их реализации, целевым и эффективным использованием средств, выделяемых на реализацию целевых программ, привлечением внебюджетных источников и средств из бюджетов субъектов Российской Федерации, должны способствовать выявлению и устранению недостатков, обеспечивать повышение эффективности реализации федеральных целевых программ, упорядочение расходования средств из федерального бюджета и концентрацию имеющихся ресурсов на решении ключевых проблем, стоящих перед страной.

Федеральная адресная инвестиционная программа - основные результаты

 В соответствии с действующим законодательством инвестиционные проекты федеральных целевых программ являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы.

По мере реформирования порядка разработки и реализации федеральных целевых программ менялись и подходы к формированию Федеральной адресной инвестиционной программы.

Так, на протяжении целого ряда лет до 2000 года весьма ограниченные капитальные вложения направлялись в основном для поддержания “на плаву” отдельных долгостроев и наиболее важных федеральных целевых программ и проектов (Северо-Муйский тоннель, Ледокол “50 лет Победы”, Бурейская ГЭС, Большой театр, ликвидация последствий Чернобыльской катастрофы, обеспечение жильем военнослужащих и граждан, уволенных в запас и другие проекты).

С целью совершенствования методики формирования инвестиционной программы постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 714 утверждено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета.

Указанным Положением установлено, что Минэкономразвития России на основе предложений, представляемых государственными заказчиками,, принимает решение о включении строек в “Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд” (далее именуется - Перечень), который формируется Министерством ежегодно для каждого государственного заказчика раздельно и представляется в Правительство Российской Федерации на утверждение.

При этом объемы средств, предусматриваемые для финансирования строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, соответствуют приложениям к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год, отражающим распределение ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.

Таким образом, установлена четкая система формирования и финансирования Перечня строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, определена ответственность за реализацию этой программы федеральных органов государственной власти - главных распорядителей средств федерального бюджета, а также Минэкономразвития России - как главного разработчика и координатора процесса формирования Перечня.

Исходя из указанного порядка, в 2002 году впервые Правительство Российской Федерации по представлению Минэкономразвития России утвердило Перечень, который стал основой для финансирования строек и объектов.

Наметились позитивные изменения в порядке реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечивающие ее большую нацеленность на эффективное использование государственных средств:

  • повышается доля средств Федеральной адресной инвестиционной программы , реализуемая через федеральные целевые программы. В 2003 году 52% средств, предусмотренных на финансирование строек и объектов программы направляются на стройки и объекты федеральных целевых программ;
  • повышен уровень адресности государственных капитальных вложений. В полном объеме распределены по конкретным стройкам и объектам капитальные вложения в науку, метростроение (по субъектам Российской Федерации), в образование, культуру, здравоохранение, а также производственные комплексы;
  • обеспечена прозрачность бюджетных обязательств. Стройки и объекты представлены в Перечне с росписью в соответствии с бюджетной классификацией в разрезе ведомственной, функциональной и экономической структурой расходов бюджета Российской Федерации. Этим обеспечивается взаимосвязь Перечня с ведомственной структурой расходов федерального бюджета в части государственных капитальных вложений на безвозвратной основе.

С целью усиления внутренней координации капитальных расходов на федеральном уровне и исключения возможности финансирования из разных разделов бюджета одних и тех же объектов, то есть получения “двойного финансирования”, проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” предусматривается, что финансирование одной стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается, более того, не допускается направление средств Фонда регионального развития па финансирование строек и объектов федеральной собственности, акционерных обществ, а также объектов, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2004 год.

В настоящее время Минэкономразвития России, Минфин России, Госстрой России по поручению Правительства Российской Федерации проводят работу по совершенствованию порядка финансирования государственных капитальных вложений, направленную на повышение его прозрачности и адресности. В рамках этой работы осуществляется подготовка Положений, определяющих функции, полномочия и ответственность государственного заказчика и заказчика - застройщика по стройкам и объектам, финансируемым в пределах Федеральной адресной инвестиционной программы, а также условия создания и финансирования Дирекции строящегося объекта. Указанные положения предусматривают четкое разграничение функций как между государственным заказчиком и главным распорядителем средств федерального бюджета так и между государственным заказчиком и заказчиком - застройщиком получателем средств федерального бюджета. В рамках совершенствования межбюджетных отношений и разграничения полномочий дано определение государственного заказчика в зависимости от формы собственности стройки или объекта, заказчика-застройщика-получателя средств федерального бюджета как балансодержателя объекта, а именно:

функции главного распорядителя средств федерального бюджета по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы, независимо от формы их собственности, выполняют федеральные органы государственной власти, иные прямые получатели средств федерального бюджета, определяемые нормативными законодательными актами Российской Федерации.

Государственными заказчиками по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы являются:

  • по стройкам и объектам, относящимся к федеральной собственности, а также по стройкам и объектам, принадлежащим на праве собственности негосударственным коммерческим организациям - федеральные органы государственной власти, иные прямые получатели средств федерального бюджета, определяемые нормативными законодательными актами Российской Федерации;
  • по стройкам и объектам, относящимся к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, - органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заказчиками-застройщиками по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы являются:

  • бюджетные учреждения и организации, а также территориальные органы, подведомственные государственному заказчику, бюджетные учреждения и организации муниципальных образований, на балансе которых находятся стройки и объекты, включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу;
  • государственные и муниципальные унитарные предприятия, на балансе которых находятся стройки и объекты, включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу ;
  • дирекции строящихся объектов, образованные государственным заказчиком в форме бюджетного учреждения или государственного унитарного предприятия в соответствии с действующим законодательством для нового строительства;
  • негосударственные коммерческие организации, получающие государственные капитальные вложения по принадлежащим им стройкам и объектам, включенным в Федеральную адресную инвестиционную программу, на условиях приобретения в федеральную собственность акций (долей) этих организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
  • федеральные органы государственной власти Российской Федерации и их территориальные органы по принадлежащим им стройкам и объектам;
  • по стройкам и объектам Минобороны России получателями средств федерального бюджета являются финансовые органы Минобороны России, а функции заказчика-застройщика (за исключением осуществления оплаты выполненных работ с лицевого счета) выполняют управления и отделы капитального строительства Минобороны России.

Одновременно Минэкономразвития России разработало новую форму бюджетной заявки на ассигнования из федерального бюджета для финансирования строек и объектов для федеральных государственных нужд, модернизированные титульные списки строек в составе раздела IX организационно-методических материалов к прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, показатели которых позволили более эффективно подходить к решению вопросов о включении стройки или объекта в Федеральную адресную инвестиционную программу, а также исключить возможность включения в программу строек для федеральных государственных нужд, на которых строительство осуществляется хозяйственным способом, так как указанный способ строительства не предусматривает проведение конкурса на размещение заказа на строительные работы для государственных нужд, а следовательно противоречит действующему законодательству.

Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ

 В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.

Главные проблемы в этой области следующие.

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты.

Для исправления этого положения предлагается образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая рассматривала бы ход реализации каждой федеральной целевой программ на основе ежегодных докладов подготовленных госзаказчиками на предмет соответствия достигнутых показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации.

Межведомственная комиссия на основе оценок эффективности результатов реализации целевых программ за отчетный год и влияния их на различные сферы экономики страны, представленных госзаказчиками целевых программ в том числе в ежегодных докладах, будет подготавливать заключения и направлять в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой целевой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуются целевые программы.

Итоговый документ работы Межведомственной комиссии должен представляться в Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 мая.

Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.

Недостаточно формализован механизм и процедуры принятия решений о разработке федеральных целевых программ. Следует повысить значимость выбора целей, для достижения которых требуется применение программно-целевых методов на федеральном уровне. Для этого необходимо не только сами программы, но и предложения о разработке новых федеральных целевых программ, а также обоснование важности программных проблем и возможности их реализации в намечаемые сроки формировать в виде концепции будущей федеральной целевой программы и после согласования ее с Минэкономразвития России, Минпромнауки России и Минфином России, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации. Опыт подобной работы есть. Например, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1997 года № 11 была принята Концепция федеральной целевой программы “Мировой океан”.

Основные проблемы в области формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы

 Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений. Количество включенных в программу на 2003 год объектов увеличилось до 2700 (в 2002 году - 1851). В среднем на одну стройку в 2003 году приходится 12,3 млн. рублей бюджетных инвестиций (без учета крупных строек), что существенно ниже уровня предыдущего года (14,3 млн. рублей в 2002 г.). При этом средний размер государственных капитальных вложений по стройкам производственного сектора экономики сократился по сравнению с 2002 годом более чем в три раза (10,4 млн. рублей в 2002 г. и 3,1 млн. рублей в 2003 г.)

Число включенных в годовую инвестиционную программу крупных объектов в настоящее время невелико (по сумме выделяемых средств - свыше 30 млн. рублей), хотя и увеличилось по сравнению с прошлым годом (со 137 в 2002 г. до 211 в 2003 г.). В основном - это объекты топливно-энергетического комплекса, транспорта, спецкомплекса, а также такие уникальные объекты федерального значения, как Большой театр (реконструкция), фондохранилище Государственного Эрмитажа (строительство), Останкинская телевизионная башня (восстановление и реконструкция).

Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.

В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия по состоянию на 1 апреля текущего года проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

Так распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2003 г. № 1016-р утверждено перераспределение государственных капитальных вложений, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год, в связи с высвобождением средств в сумме 0,9 млрд. рублей по стройкам и объектам, не обеспеченным на 1 апреля 2003 г. проектно-сметной документацией.

Большинство таких объектов являются собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью.

Несовершенен механизм оказания государственной поддержки акционерным обществам. Статьей 118 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе перераспределять объемы государственных капитальных вложений, выделенные акционерным обществам на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение, находящихся в их собственности строек и объектов, включенные в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд вследствие не заключения ими договоров о передаче в федеральную собственность акций по указанным стройкам и объектам. Подпунктом 2.1 пункта 2 договора акционерное общество обязуется передать Минимуществу России в срок не позднее 1 декабря документ, подтверждающий переход к Российской Федерации в лице Минимущества России права собственности на обыкновенные акции акционерного общества на сумму предоставляемых из федерального бюджета средств, а также протокол решения общего собрания акционеров общества, содержащего решение об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций.

Вместе с тем возникают ситуации, когда собрания акционерных обществ после заключения договоров не принимают решение о выпуске акций дополнительной эмиссии. Например, Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год предусмотрено выделение на строительство Улан-Уденской ТЭЦ-2 40 млн. рублей. ОАО “Бурятэнерго” по данному объекту заключило договор с Минимуществом России и Минфином России о передаче в федеральную собственность акций по данной стройке. Однако решением акционеров общества выпуск акций в 2003 году осуществлен не будет. В настоящее время санкции за подобные нарушения нормативно не установлены. Необходимо установить, что средства федерального бюджета передаются акционерным обществам только после получения от них соответствующих пакетов акций.

Представляется явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

Выводы и предложения

 В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.

Подготавливаемая административная реформа должна повлечь корректировку методологии разработки федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, пересмотр перечня целевых программ, который должен быть сформирован с учетом упорядоченных целей и задач, поставленных перед государственными заказчиками федеральных целевых программ.

При этом должны максимально использоваться преимущества целевых расходов, благодаря возможности контрактирования выполнения важных функций министерств и ведомств, оценки достигаемых результатов, а также гласности, прозрачности, возможности на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных целей средства, помимо федерального бюджета.

Одним из критериев формирования административной реформы должен стать критерий оптимального сочетания целевых и сметных расходов министерств и ведомств, что дает импульс новому облику федеральных целевых программ.

Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.

Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.

Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

Обеспечить в процессе административной реформы четкий порядок правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам.

Корректировку федеральных целевых программ производить одновременно и в координации с темпами проведения административной реформы.

Ввести в практику формулирование предложений о разработке новых федеральных целевых программ в виде концепции будущей федеральной целевой программы и после согласования ее в установленном порядке, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации.

Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.

Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

  • достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;
  • обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;
  • обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;
  • соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
  • соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;
  • проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;
  • возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.

Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая ежегодно должна рассматривать ход реализации каждой федеральной целевой программ. Задачи комиссии - подготавливать и направлять заключения в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуется программа.

Рассматривать на заседаниях Правительства Российской Федерации, посвященных рассмотрению проектов федеральных целевых программ, главным образом подготовленные государственным заказчиком показатели ожидаемой эффективности и результативности реализации мероприятий программ и соответствующие разделы проектов федеральных целевых программ, протокольно утверждая конкретные показатели программ и сроки их реализации.

Обеспечить еще большую прозрачность процедур формирования и реализации федеральных целевых программ.

Ужесточить контроль за реализацией программных мероприятий федеральных целевых программ и в первую очередь за целевым и эффективным использованием средств, привлекаемых за счет всех источников.

Обеспечить с 2004 года регулярное проведение ежегодных экспертных проверок федеральных целевых программ. По результатам экспертных проверок подготавливать предложения для внесения в Правительство Российской Федерации в установленном порядке о целесообразности продолжения работ по программам, их финансирования или их прекращения

Установить для каждой утверждаемой и корректируемой федеральной целевой программы обязательные количественные показатели ее эффективности и результативности по годам реализации, ежегодно оценивать конкретные параметры ожидаемой социально-экономической эффективности программы и ее результативность.

Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.

Внедрить с 2004 года практику прекращения разработки подпрограмм, не предусмотренных утвержденными федеральными целевыми программами.

Реализация указанных предложений потребует внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые документы, регламентирующие порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.

Государственным заказчикам для реализации предлагаемых предложений в первоочередном порядке в течение первой половины 2004 года следует:

  • подготовить к маю 2004 года предложения по приведению потребности в финансировании программ из федерального бюджета на среднесрочную перспективу в соответствие с показателями, заложенными в проекте перспективного финансового плана до 2005 года;
  • осуществить в случае необходимости корректировку утвержденных федеральных целевых программ, в том числе разделов, отражающих социально-экономическую эффективность программ, основных показателей эффективности и результативности;
  • обеспечить наличие в программах конкретных мероприятий в том числе инвестиционных проектов, с указанием объемов затрат, источников их финансирования по годам;
  • обеспечить, начиная с 2004 года, включение в планы работы коллегий министерств - государственных заказчиков программ регулярное рассмотрение вопросов, связанных с реализацией программ;
  • разработать дополнительные меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программ за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минэкономразвития России, Минфину России и Минпромнауки России следует оценить реализацию вышеперечисленных требований и в случае невыполнения подготовить предложения о сокращении объемов поддержки из федерального бюджета или прекращении финансирования соответствующих программ из федерального бюджета, начиная с 2005 года.

В рамках совершенствования работы по формированию и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы предлагается реализовать следующие предложения.

Формировать, начиная с 2005 года. Перечень строек и объектов как документ, структурированный из нескольких согласованных по содержанию разделов, определяющих государственные капитальные вложения в российскую экономику на очередной финансовый год:

  • перечень проектируемых объектов строительства будущих лет;
  • перечень вновь начинаемых строек и объектов для федеральных государственных нужд;
  • перечень переходящих строек и объектов, вновь включаемых в инвестиционную программу;
  • перечень переходящих строек и объектов для федеральных государственных нужд, в том числе пусковых.

Финансирование переходящих строек должно осуществляться в соответствии с титульным списком и сроками согласно договорам подряда, заключенным на основе конкурсов государственных контрактов. Исключения допускаются при специальных решениях руководящих органов, а также при обосновании государственным заказчиком нецелесообразности продолжения финансирования за счет федерального бюджета ранее начатых строек и объектов.

Включать в указанный перечень вновь начинаемые стройки при наличии следующих документов:

  • обоснование невозможности решения проблемы без федерального участия;
  • сводные сметные расчеты стоимости строительства;
  • материалы, подтверждающие наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, включая положительные заключения государственной вневедомственной экспертизы;
  • справки о направлении собственных, заемных и других средств на финансирование строек и объектов при смешанном финансировании;
  • титульные списки строек с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей).

Аналогичные требования должны распространяться и на переходящие стройки и объекты, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью, начатые ранее за счет средств соответствующих бюджетов, но вновь включаемые в Федеральную адресную инвестиционную программу, учитывающие предложения субъектов права законодательной инициативы.

Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

  • разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;
  • производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.
  • осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;
  • финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;
  • уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

Указанная корректировка структуры Федеральной адресной инвестиционной программы, во-первых, исключит возможность необоснованного прекращения финансирования за счет средств федерального бюджета ранее начатых инвестиционных проектов в результате лоббирования интересов различных ведомств и регионов при ограниченности государственных ресурсов, что в конечном итоге, обеспечит повышение эффективности государственного инвестирования. Во-вторых, новая структура Федеральной адресной инвестиционной программы позволит, не прекращая ранее начатое строительство, ежегодно вносить в перечень вновь начинаемых объектов коррективы, обусловленные изменяющимися приоритетами в зависимости от общеэкономической ситуации, а также учитывать право субъектов законодательной инициативы.

Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.

Не допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.

Минимизировать непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, которая должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений Правительства Российской Федерации по строительству особо важных объектов.

Прекратить практику неконкурсных закупок оборудования и материалов. Провести оценку и обеспечить начиная с 2005 года включение в программную часть Федеральной адресной инвестиционной программы только тех объектов, которые поименно включены в федеральные целевые программы утвержденные в установленном порядке.

В части финансирования, реализации и контроля Федеральной адресной инвестиционной программы необходимо активизировать работу по сосредоточению затрат капитального характера в Федеральной адресной инвестиционной программе, которая должна выступать одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, отражая цели и приоритетные направления социально-экономического развития страны. В первую очередь это касается объемов государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам регионального паритета, которые учитываются и финансируются как прочие субсидии через Фонд регионального развития.

Выделять средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.

Направлять высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении объемов ассигнований по стройкам и объектам только как дополнительное финансирование включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу строек и объектов.

Для обеспечения преемственности федеральных инвестиционных обязательств, ритмичности финансирования и своевременного завершения строительства и ввода уже начатых объектов, а также в целях организации действенного контроля за формированием стоимости и включением в инвестиционную программу вновь начинаемых и вновь включаемых переходящих строек, представляется целесообразным осуществить ряд мер.

С целью экономии средств федерального бюджета и устранения излишеств осуществлять согласование с Минэкономразвития России заданий на проектирование и титульных списков строек и объектов, предусматриваемых по разделу “Центральные организации” Федеральной адресной инвестиционной программы.

После вступления в силу законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, предусматривающих разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, на основе новой законодательной базы следует упорядочить процесс перераспределения средств, направляемые на инвестиционные цели.

В целях повышения эффективности использования государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и повышения ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных органов исполнительной власти) целесообразно поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.

Госстрою России, Минэкономразвития России и Минимуществу России с участием государственных заказчиков завершить оценку количества и качества объектов незавершенного строительства образовавшихся в рамках реализации федеральных целевых программ и принять решение о возможности их использования, дальнейшей достройке, перепрофилированию, продажи, либо сносу.

 * * *

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.



Закрыть окно