О ходе реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы в 2005 году





Слайды к докладу (архив .zip)

 

Итоги хода реализации ФЦП и ФАИП в 2005 году

Уважаемый Михаил Ефимович, уважаемые члены Правительства,

В 2005 году реализовывались 53 утвержденные Правительством федеральные целевые программы (Слайд 2). В составе программ реализовывалось 84 подпрограммы. Обобщенной целью реализации программ являлось решение ключевых проблем, стоящих перед страной. Это реформирование Вооруженных Сил и судебной системы, развитие агропромышленного комплекса и транспортной инфраструктуры, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов и поддержка секторов экономики с высоким научным потенциалом.

По сравнению с 2004 годом объем финансирования программ возрос более, чем в полтора раза и составил 319,6 млрд. рублей. Государственные капитальные вложения, направленные на их реализацию, возросли на 139 млрд. рублей, затраты на НИОКР - на 11,7 млрд. рублей. В расчете на одну программу финансирование возросло с 3,55 до 5,8 млрд. рублей.

Объем финансирования федеральной адресной инвестиционной программы в 2005 году составил 252,4 млрд. рублей (Слайд 3), в том числе на программную часть 184,2 млрд. рублей, что составило 73% от ее общего объема.

При этом в 2005 году значительно возросли расходы в сфере инфраструктуры и производства, составив 123,1 млрд. рублей. На реализацию проектов в соцсфере направлено 80,5 млрд. рублей.

Всего из федерального бюджета финансировалась 3471 стройка, из которых был осуществлен ввод 855 строек (607 - на полную мощность и на 248 стройках - ввод мощностей пусковых комплексов). Таким образом, удалось в основном сконцентрировать средства на ключевых и пусковых объектах. При этом за последние два года средний объем ассигнований на один объект увеличился почти в четыре раза, количество федеральных целевых программ и подпрограмм уменьшилось в полтора раза.

В целом по сравнению с 2004 годом финансирование федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы увеличилось на 69,9%. (Слайд 4).

В результате были достигнуты следующие значимые результаты (Слайд 5):

- грузооборот железнодорожного транспорта увеличился на 16,5%, пассажирооборот воздушного транспорта - на 19,3%, объем перевалки грузов в морских портах на 12%;

- завершены строительство и реконструкция ряда участков федеральных автомобильных дорог, а также реконструкция 5 взлетно-посадочных полос;

- предоставлено 18 тысяч государственных жилищных сертификатов, переселено более 17 тысяч человек из ветхого и аварийного жилья, введено около 30 тысяч квартир для обеспечения жильем молодых семей;

- газифицировано около 550 и обеспечено питьевой водой около 300 населенных пунктов;

- реконструировано 10 важнейших объектов культуры (в т.ч. ГАБТ России, музеи Московского Кремля, МХАТ им. А.Чехова, музей-заповедник “Петергоф”);

- обеспечено надежное управление и функционирование орбитальной группировки из 39 космических аппаратов научного и социально-экономического назначения, осуществлены запуски 2 пилотируемых и 4 грузовых кораблей;

- выполнено 180 исследований и разработано 125 технологий, превосходящих мировой уровень или соответствующих ему;

- общая экономия топливно-энергетических ресурсов составила 24,7 млн. тонн условного топлива;

- общий прирост продукции растениеводства составил 11,7 млн. тонн зерновых единиц. Проведены мелиоративные мероприятия на площади 173,0 тыс. га.;

- повысилась эффективность работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Наиболее значимые стройки, введенные в действие в 2005 году, представлены на следующем слайде (Слайд 6). Это:

- реактор ИРБ-1М (г. Лыткарино);

- Ачалукская Малая ГЭС и Якутская ГРЭС;

- газопроводы высокого и низкого давления в Краснодарском крае;

- аэропорт “Казань”, республика Татарстан;

- фундаментальная библиотека МГУ им. Ломоносова;

- участок автомобильной дороги “Байкал”.

В истекшем году нам удалось переломить ситуацию хронического недофинансирования программ и выйти на этап, когда программы и проекты должны финансироваться в полном объеме при условии достижения целевых показателей, установленных Правительством Российской Федерации.

Основные проблемы

Какие проблемы остались нерешенными?

1. В первую очередь, это значительная дифференциация программ. Во второй половине 2004 – первой половине 2005 года была в значительной степени обновлена нормативно-правовая базы подготовки и реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы. И новые, либо откорректированные программы отвечают новым требованиям по четкости формулировок целей и задач, наличию механизмов внутреннего и внешнего контроля, набору показателей поэтапного достижения целей. Это означает, как я уже сказал, что такие программы при условии достижения целевых показателей должны финансироваться в полном объеме, по паспорту.

В то же время, продолжает действовать ряд ранее утвержденных программ. Их необходимо привести в соответствие с новыми требованиями с целью актуализации, обязательного установления целевых индикаторов и показателей, уточнения состава мероприятий, источников и объемов финансирования. Однако данная работа, проводимая в соответствии с рядом решений Правительства Российской Федерации, сорвана.

До настоящего времени не откорректированы 15 действующих федеральных целевых программ, не заканчивающихся в 2006 году. (Слайд 7) Из них пять не откорректировал Минрегион России. Неоправданно долго корректируют программы Мининформсвязи России, Минтранс России, Минпромэнерго России.

Однако, эта проблема может решиться очень скоро. Завтра, 31 марта истекает срок корректировки программ, определенный поручением Правительства Российской Федерации от 9 марта 2006 г. (№ МФ-П13-899). Согласно этому поручению неоткорректированные программы, как несоответствующие нормативным требованиям, в перечень федеральных целевых программ на 2007 год не войдут.

2. Анализ хода реализации федеральных целевых программ в 2005 году выявил еще одну проблему – низкое софинансирование программ за счет привлечения средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Часть государственных заказчиков в 2005 году не обеспечили привлечение указанных средств в объемах, установленных при утверждении программ (Комментарий 1). При значительном увеличении объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в 2005 году (на 67,0%) не произошло сопоставимого роста объемов привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников (6,2%). Минрегион России и Минздравсоцразвития России вообще не привлекли к реализации ряда программ мероприятий внебюджетные источники, хотя в утвержденных Правительством Российской Федерации показателях эти средства были предусмотрены (Комментарий 2). Подобная ситуация зачастую приводит к дополнительной нагрузке на федеральный бюджет для обеспечения выполнения запланированных мероприятий программ в полном объеме.

3. Следующей ключевой проблемой является организация полноценной, достоверной и своевременной отчетности по программам.

Отсутствие адекватной отчетности не позволяет воплотить ключевой принцип программно-целевого метода, а именно: формирование перечня федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы и определение объемов средств на их реализацию в зависимости от реально получаемых результатов.

Согласно утвержденному Правительством порядку госзаказчики программ должны представлять государственную статистическую отчетность в Росстат, а в Минэкономразвития России – годовые и ежеквартальные отчеты.

Отчеты о ходе реализации федеральных целевых программ за 2005 год представлялись в Минэкономразвития России со значительным опозданием. В установленный Правительством срок – до 1 февраля – было представлено только два отчета (Комментарий 3). В ряде случаев в материалах не приводились объективные данные, позволяющие оценить эффективность реализации программ, конкретные полученные результаты. (Слайд 8). Нарушались форматы представления отчетных данных, разработанные Минэкономразвития России, не учитывались методические рекомендации по подготовке отчетов.

За 2005 год не представили сведения о выполнении федеральных целевых программ, предусмотренные государственной статистической отчетностью, Роспром, Росстрой, Минсельхоз России, Минпромэнерго России, Минрегион России.

Отчеты по реализации федеральной адресной инвестиционной программы в 2005 году не представили в срок 16 министерств и ведомств из 83. Среди них: Минпромэнерго России, Роспром, Росприроднадзор, Росавиация, Росжелдор, Мининформсвязи России, Россвязь, Росинформтехнологии, Росстрахнадзор, СВР России, Спецстрой, ФМС России, ФСБ России, Верховный Суд Российской Федерации, служба по техническому и экспортному контролю, Росрегистрация.

13 министерств и ведомств отчитались не за полный объем выделенных им средств. Среди них: Минфин России отчитался только за 6% средств, Минобороны России - за 7% средств, менее чем за 20% отчитались Минрегион России и Служба судебных приставов, порядка 30% - Росатом, МЧС России, МВД России, ФСО и Росгидромет (Слайд 9).

В информации о реализации инвестиционных проектов значительная часть государственных заказчиков не приводит исчерпывающей информации по источникам, объемам финансирования по каждой стройке и объекту, конкретным выполненным работам, введенным в эксплуатацию объектам.

С учетом, в том числе средств, которые были перенесены в соответствии со статьей 74 федерального закона “О федеральном бюджете на 2006 год” для освоения в 2006 году, фактическая сумма неосвоения составила около 2,2 млрд. рублей, что составляет чуть более 1,0% от общего объема федеральной адресной инвестиционной программы. Из указанной суммы (Комментарий 4):

800 млн. рублей не освоено по программе “Модернизация транспортной системы России” (строительство и реконструкция взлетно-посадочных полос в аэропортах “Шереметьево” и “Пулково”, гг. Геленджик, Улан-Удэ, Астрахани, Барнауле, Томске, Перми, Калининграде, Мурманске.

- 267 млн. рублей не освоено Росатомом и Роспромом на ряде объектов ВПК;

- 800 млн. рублей по непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы не были освоены Росстроем, Росздравом, Рособразованием, Росводресурсами.

Неосвоение лимитов при строительстве второй сцены Мариинского театра составило порядка 330 млн. рублей из предусмотренных 1,2 млрд. рублей.

4. Работа по организации текущего мониторинга реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы, осуществляемая по поручениям Правительства Российской Федерации, по существу срывается государственными заказчиками. Объем и состав квартальных и ежемесячных отчетов, получаемых от государственных заказчиков, недостаточен для проведения оценки. Так, несмотря на неоднократные напоминания, отчет о ходе реализации федеральных целевых программ за январь 2006 года из 18 государственных заказчиков-координаторов представило лишь МЧС России.

Это не позволяет сформировать систему сбора достоверной информации о реализации программ для ежеквартального доклада на заседаниях Правительства Российской Федерации, первый из которых назначен на 1 июня.

Недопустимо медленно представляются заказчиками для согласования поквартальные показатели эффективности и уточненные целевые индикаторы на 2006 год по действующим программам. Представляемые материалы неконкретны и часто не корреспондируются с утвержденными в федеральных целевых программах. (Слайд 10).

В 2005 году госзаказчики данную работу не выполнили. Таким образом, финансирование программ в 2006 году началось в условиях отсутствия “обратной связи” - обязательств госзаказчиков по достижению конкретных показателей в течение года. К настоящему времени поквартальная разбивка целевых индикаторов и показателей на 2006 год согласована Минэкономразвития России по 24 программам из 50, финансируемых в 2006 году (Комментарий 5). Таким образом, осуществление действенного контроля и оценка эффективности реализации федеральных целевых программ поквартально в 2006 году на данный момент практически невозможны.

Минэкономразвития России неоднократно обращалось к государственным заказчикам по вопросам ускорения корректировки действующих программ, согласованию целевых индикаторов и показателей на 2006 год, подготовке новых программ. Так, с октября 2005 г. по февраль 2006 г. каждому министерству и ведомству – государственному заказчику федеральных целевых программ было направлено порядка 15 писем и телеграмм по данным вопросам. В сентябре мною было проведено расширенное совещание с участием всех руководителей федеральных органов государственной власти, на котором обсуждались программные инструменты реализации реформ, их основные особенности и предъявляемые к ним требования. Минэкономразвития России проводило ряд семинаров по применению программно-целевых методов, методические материалы по годовым докладам были разосланы за два месяца до отчетного срока, однако все принимаемые меры не могут сломить инертность государственных заказчиков.

Разработка проектов новых программ

Ряд государственных заказчиков не выполняют поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по подготовке новых программ на 2007 год. (Слайд 11). Нарушаются сроки, предусмотренные Порядком разработки федеральных целевых программ.

Минздравсоцразвития России: проект концепции программы “Развитие курортного дела в России” представляло в Минэкономразвития России четыре раза (с апреля 2005 г. по март 2006 г.) и до сих пор материал дорабатывается. Проект концепции федеральной целевой программы “Дети России” представлен в Минэкономразвития России в июле 2005 г. и дорабатывается по замечаниям (неконкретности целевых индикаторов) до марта 2006 года. Проект концепции “Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями” представлялся в декабре 2005 г. и марте 2006 г. и дважды возвращался на доработку.

Минрегион России необоснованно долго ведет подготовку проектов концепций новых программ, крайне медленно устраняет замечания. В результате до настоящего времени ни одна из новых программ не утверждена (“Юг России на 2007-2011 годы”, “Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2007-2010 годы”, “Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы”. Такое же положение и с Росатомом (программы “Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года”, “Международный термоядерный реактор ИТЭР. Участие в сооружении” на 2007-2016 годы”, “Ядерная и радиационная безопасность России” на 2007-2010 годы).

Минобрнауки России три раза представляло в Минэкономразвития России проект концепции федеральной целевой программы “Научно-технологическая база России”. В указанном документе недостаточно обоснована ресурсная часть, целевые индикаторы и показатели и их числовые значения не корреспондируются с индикаторами, изложенными в Стратегии развития науки и инноваций Российской Федерации.

Минпромэнерго России проект концепции новой программы “Энергоэффективная экономика” представляло в Минэкономразвития России трижды (с сентября 2005 г.). В настоящее время проект концепции находится на доработке. До сих пор Минпромэнерго России не согласовало проект постановления Правительства Российской Федерации по закрытию действующей программы “Энергоэффективная экономика”.

Формирование перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию в 2007 году, и его основных параметров уже началось. В Минэкономразвития России работает комиссия, которая с участием представителей Минфина России, Минобрнауки России осуществляет рассмотрение предварительных бюджетных заявок на финансирование программ. На рабочих группах комиссии с участием независимых экспертов были проанализированы предложения государственных заказчиков по перечню инвестиционных проектов, НИОКР и работ, выполняемых по направлению “прочие нужды”, определены степень их готовности и приоритетность. В ходе рассмотрения заявок при определении параметров финансирования учитываются в том числе и результаты формализованной оценки программ, работа по которой начата по поручению Правительства в 2005 году и будет продолжена. В составе отчетных материалов за 2005 год государственными заказчиками представлены исходные данные для оценки, а также самооценка достигнутых результатов.

Выводы и предложения

На сегодняшний день проблема недофинансирования новых федеральных целевых программ, соответствующих всем нормативным требованиям, решена. Ключевой задачей становится полноценное применение обновленной нормативной базы и повышение качества работы государственных заказчиков в ее рамках. В этой связи предлагается (Слайд 12):

1. Строго следовать принципу, отраженному в поручении Правительства Российской Федерации от 9 марта 2006 г. (№ МФ-П13-899р), и включать в перечень федеральных целевых программ 2007 года только программы и подпрограммы, полностью соответствующие нормативным требованиям, в том числе как в части их корректировки, так и отчетности по ним.

2. Поручить Минэкономразвития России подготовить предложения о сокращении финансирования уже в 2006 году неоткорректированных действующих программ, а также программ, по которым не согласованы уточненные поквартальные показатели эффективности на 2006 год.

3. Госзаказчикам обеспечить привлечение средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования федеральных целевых программ в объемах, установленных при их утверждении.

4. Одновременно с рассмотрением бюджетных заявок на финансирование федеральных целевых программ в 2007 году, согласовывать уточненные на 2007 год целевые индикаторы и показатели.

5. Минэкономразвития России продолжить практику формализованной оценки хода реализации федеральных целевых программ, в том числе с привлечением независимых экспертов.

6. Госзаказчикам незамедлительно обеспечить выполнение ранее данных поручений Правительства по корректировке действующих программ, разработке новых программ и представлению отчетности по программам.

7. В целях совершенствования механизма формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, ориентированного на конечный результат, подготовку предложений по включению вновь начинаемых строек и объектов осуществлять только после обеспеченности средствами пусковых и переходящих строек и объектов.

8. Для расширения полномочий субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета подготовить изменения в пункт 3 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части уточнения пороговой стоимости федеральных строек и объектов, подлежащих рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ, с 200 000 минимальных размеров оплаты труда до 3 000 000 минимальных размеров оплаты труда (300 млн. рублей).


Закрыть окно